Питання юрисдикції (підсудності) юридичних спорів залежно від їх спеціалізації є предметом частих дискусій в юридичних колах. Хоча законодавець і регламентував спеціалізацію судів у Законі України «Про судоустрій та статут суддів», а також у всіх процесуальних кодексах, на практиці думки нерідко розходяться.
Вибір належного суду залежно від категорії справи є не менш важливим, ніж наявність сильної правової позиції у справі. Адже, якщо поданий до суду не тієї юрисдикції позов буде прийнято до провадження та розглянуто, велика ймовірність, що провадження у справі просто буде закрито судом вищої інстанції із зазначенням на юрисдикційну належність іншому суду.
Повноваження Фонду
Виведення з ринку великої кількості банківських установ шляхом їх ліквідації зумовило виникнення численних судових спорів клієнтів із неплатоспроможними банками від імені Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (Фонд).
При виборі юрисдикції справ за участю Фонду, що діє від імені неплатоспроможних банків, суди виходили з того, що подібні справи можуть розглядатись різними судами загальної юрисдикції (загальними, господарськими, адміністративними) залежно від предмета спору та суб’єктного складу. В одних випадках суперечка стосувалася виключно питання виконання цивільних чи господарських договорів, в інших – була пов’язана із виконанням Фондом покладених на нього спеціальним законом функцій.
Резонансною та «ламаючою» усталену судову практику, а також підходи до визначення юрисдикції судових справ з Фондом стала постанова Верховного Суду України (ВСУ) від 16 лютого 2016 року у справі № 826/2043/15. Суперечка стосувалася зобов’язання Фонду включити до Реєстру акцептованих вимог кредиторів неплатоспроможного банку помилково не включені вимоги Управління Пенсійного фонду України у розмірі 2409,25 грн. Висновок ВСУ зводиться до того що, що у суперечки, що виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку, не поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Наслідком винесення цієї постанови ВСУ стало закриття численних справ адміністративними судами різних інстанцій або неприйняття до провадження позовів до Фонду в адміністративних судах. Водночас господарські та загальні суди найчастіше й надалі дотримуються усталеної думки, що суперечки з Фондом як суб’єктом владних повноважень підвідомчі адміністративним судам.
Спробуємо розібратися, який характер носять суперечки з Фондом.
При визначенні юрисдикції адміністративних справ Кодекс адміністративного судочинства (КАС) України у статті 4 виходить із наявності публічно-правової суперечки (крім суперечок, для яких законом встановлено інший порядок судового розгляду).
Законодавство не містить визначення поняття «публічно-правовий спір». Як роз’яснив пленум Вищого адміністративного суду України (ВАСУ) в ухвалі від 20 травня 2013 року № 8, для розгляду спору адміністративним судам необхідно встановити його публічно-правовий характер. Для визначення характеру спору суди повинні враховувати, що протилежним за змістом є приватно-правовий спір. Це означає, що у основі розмежування суперечок лежить поділ права на публічне і приватне.
Вирішуючи питання про віднесення норми до публічного права, а спору до публічно-правового, суди повинні враховувати загальнотеоретичні та законодавчі критерії. Зокрема, за змістом пункту 1 частини 1 статті 3 КАС України у публічно-правовому спорі, як правило, хоча б однією стороною є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Спір набуває ознак публічно-правового в умовах не тільки наявності серед суб’єктів спору державного органу або посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Для цілей та завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність усіх суб’єктів владних повноважень щодо виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.
Виникає питання: чи Фонд є суб’єктом владних повноважень, який прирівнюється за своїми функціями до державного органу?
Відповідно до статті 3 Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (Закон № 4452-VI), Фонд є установою, яка виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків із ринку та ліквідації банків у випадках, встановлених цим Законом.
Цією ж статтею регламентовано, що Фонд виступає юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, яке є об’єктом права державної власності та перебуває у його господарському віданні.
Основне завдання Фонду – забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків із ринку.
Пунктом 8 частини 2 статті 4 вищевказаного Закону регламентовано, що Фонд здійснює процедуру виведення неплатоспроможних банків з ринку, в тому числі шляхом здійснення тимчасової адміністрації та ліквідації банків, організує відчуження всіх або частини активів та зобов’язань неплатоспроможного банку, продаж неплатоспроможного банку або створення та продаж перехідного банку.
Таким чином, законодавець надав Фонду досить широкі повноваження, співставні з повноваженнями державних органів, до яких Фонд прямо не належить.
Неоднозначне розуміння
При визначенні правового статусу Фонду за чинним законодавством не можна не згадати про те, що Конституційний Суд України розглядає справу за конституційним поданням ВСУ щодо відповідності (конституційності) Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» нормам Конституції України.
В даному поданні ВСУ зазначено, що Фонд виступає суб’єктом, який не підпорядковується жодному державному органу чи установі, а лише співпрацює та координує свою діяльність, у тому числі з Національним банком України (розділ IX Закону № 4452-VI), фактично здійснюючи функції останнього.
Пленум ВСУ вважає, що Закон № 4452-VI за своїм змістом порушує положення статті 6 Конституції України, наділяючи Фонд повноваженнями щодо регулювання банківської діяльності в Україні, тобто повноваженнями та функціями органу державної влади, яким за своєю суттю Фонд не є.
Не можемо не погодитися з цим висновком Пленуму ВСУ, оскільки редакція Закону України «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб», що діє, надає Фонду владні управлінські повноваження нарівні з повноваженнями державних органів.
Говорячи про суперечки з Фондом, важливо зазначити, що вони можуть мати як публічно-правовий, так і приватно-правовий характер. Питання виконання громадянського/господарського договору з боку неплатоспроможного банку (наприклад, стягнення заборгованості з оплати орендних платежів), безумовно, має характер приватно-правового спору, хоч від імені банку і виступає Фонд. Ця суперечка підлягає розгляду загальним чи господарським судом залежно від суб’єктного складу.
У спорах, пов’язаних із здійсненням Фондом тимчасової адміністрації та ліквідації банків (наприклад, про порядок включення кредиторських вимог до реєстру акцептованих вимог кредиторів), Фонд виступає суб’єктом владних повноважень, а такі справи вже мають характер публічно-правових. На нашу думку, справи такого характеру розглядаються в адміністративних судах.
Саме з розмежування статусу Фонду при встановленні судової юрисдикції конкретних справ уже неодноразово виходив ВСУ (постанови від 11 листопада 2015 року по справі № 3-815гс15, від
7 жовтня 2015 року по справі № 6-1521цс15, від 24 червня 2015 року по справі № 6-163цс15).
Якщо ж повернутися до згаданої раніше постанови ВСУ від 16 лютого 2016 року по справі
№ 826/2043/15, то в даному випадку робиться висновок про юрисдикційну неналежність спорів за участю Фонду, що виникають на стадії ліквідації банку, адміністративним судам. Висновків про можливий різний характер судових справ і, відповідно, різної юрисдикції, постанова ВСУ вже не містить. Досить спірною є вказівка на те, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори, що виникають безпосередньо на стадії ліквідації (банкрутства) банку. Адже одразу напрошується висновок, що такі спори можуть розглядатись адміністративними судами, якщо виникають на стадії здійснення тимчасової адміністрації.
Аналізуючи дану тематику, слід згадати і зроблений пленумом Вищого адміністративного суду України (ВАСУ) у пункті 25 постанови від 20 травня 2013 року № 8 висновок: «Оскільки Фонд гарантування вкладів фізичних осіб є державною спеціалізованою установою, яка виконує функції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб, то спори, які виникають з таких правовідносин є публічно-правовими та підлягають розгляду за правилами КАС України».
Як бачимо, позиції пленуму ВАСУ та ВСУ (в ухвалі від 16 лютого 2016 року № 826/2043/15) повністю протилежні.
Нагадаємо, що роз’яснення пленуму ВАСУ хоч і зроблені авторитетним органом, але мають рекомендаційний характер.
Висновок ВСУ є обов’язковим для судів загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Проте суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках ЗСУ, з одночасною вказівкою відповідних мотивів.
Розбіжності у підходах до позначення правового статусу Фонду та юрисдикції судових справ можуть бути підставою для відходу від висновку ВСУ з належним обґрунтуванням такої позиції.
Як далі розвиватиметься судова практика, покаже час, нам залишається лише здогадуватися.
Можемо констатувати, що наявність такого неоднозначного розуміння та застосування правових норм судами вищих інстанцій та їх пленумами сприяє розрізненій судовій практиці та ускладненню процедури захисту своїх прав у суді.
Адже якщо суд не може визначити юрисдикцію певної справи, то як бути звичайним громадянам та юридичним особам, права та законні інтереси яких порушені?
АГАФОНОВ Андрій — начальник управління загальноправового забезпечення та позовної роботи ПАТ «Діамантбанк», м. Київ.
